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与队列的谈判：好意思国总统怎么管制“文臣限定”的政事成本

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作家：Andrew Payne, 牛津大学国际关连讲师。

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开端：Andrew Payne, “Bargaining with the Military: How Presidents Manage the Political Costs of Civilian Control,” International Security, Vol.48, No.5, 2023, pp.166–207.

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导读

表面上，好意思国队列一直充任着“武装仆东谈主”（Armed Servant）的变装。在文臣限定的宪法原则下，总统有权力命令队列实践系数正当政策。关联词在实践实践历程中，在队列里面层面，长入的队列平凡通过制造公众公论或者实施官僚遮拦来增多总统偏好决策的政事代价；队列外部层面，媒体对总统和队列参谋人的矛盾泄密相通会产生政事负面影响。伴跟着军事政事化的加重，退役军官正在挤占留给文职的竞选席位，这也使得队列的党派属性日益增强。因此，参议文臣限定的政事成本对领路当下的政军关连具有进军意旨。

领先，著作将军民关连界说为文职率领东谈主与军事代理东谈主之间的政策互动，并将其见地化为“精英定约博弈”（Elite Coalition Game），从而为军民关连提供了一个新的参议视角。其次，它敬佩并探讨了总统用来管制文臣限定队列的政事成本的四种策略，为文职率领东谈主怎么专揽国度安全决策的内在政事内容提供了更细巧入微的领路。终末，著作基于最近解密的文献以及对前政府官员和高档军事率领东谈主的访谈，要点先容了布什和奥巴马总统帅导下的2007年“增兵”决策过甚后续撤军等案例，有助于东谈主们了解伊拉克斗争背后的好意思国决策逻辑。

在分析基础上，著作对每种政策的弃取和有用性进行了探讨。著作筹商的要素包括总统的政策偏好、总统偏好与军方偏好的不对程度、总统对文臣限定的政事成本的明锐度以及总统的官僚时期和训导。著作终末追思了主要发现并对异日参议提倡了建议。著作命令开展进一步参议，以锤真金不怕火已敬佩的政策在和平淡候或其他国度等配景下的发达程度，并探讨所提供凭据的标准意旨。

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图一 著作逻辑鼓舞图（编者克己）

政军关连表面

在探索总统如安在追求队列实践其政策偏好的愿望与最小政事成本之间赢得均衡时，传统军民关连标准表面的适用性有限。

以赛缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）为代表的“专科至上”家数(Professional Supremacist)倡导一种“客不雅限定”，其中队列受命严格的不干扰政事的标准，以换取对本人军事限度的事务自主权。天然该表面在军事限度具有相配大的影响力，但它对队列政事无色化的梦想愿景不合乎现实。即使合乎，由于它对政策制定历程和队列政事含义的简短假设，在刻下政事极化语境下的作用依然有限。

以伊利奥特·科恩(Eliot Cohen)为代表的“文臣至上”家数(Civilian Supremacist)倡导政策决策制定的动态性。这一表面建构在一系列历史案例之上，在这些案例中总统或者否决甚而革职与他们意见相左的将军。尽管科恩的参议中简要提到了这么作念的政事风险，但却将这种政事风险简短归因于率领者的“勇气”等特色。

为寻求与现实相匹配的政事策略，作家烧毁使用上述表面，转而选用意识军民关连的零星和内在政事性质的替代步调。文臣限定不是一个事实，而是一个历程，在这个历程中，文职和军事率领者就偏好进行谈判。任何特定的政军左券效率是高度依赖情况和个性的，因此文臣限定很少会实足按照“专科至上”或“文臣至上”的预设来进行。

因此，作家引入了费弗(Feaver)的“代理表面”(Agency Theory)。通过模子化文臣率领者和军事代理之间的关连，其中前者祈望队列会诚恳践行文臣命令以末端对军方的监督——换言之，队列是“实践”(Work)如故“藏匿”(Shirk)。本参议收用该表面行为参议底层磋商原因有二。领先，“推脱”是队列不错对文职率领者施加政事成本的要津机制。其次，文臣率领者对这种步履的监督和处分才智取决于其是否有政事权力或意愿这么作念。该表面的纰谬在于莫得阐明不错给出的具体举措，这亦然下文作家将把稳梳理的要素。

文臣限定的政事成本

① 公众对队列的高信心。在伊拉克斗争时期，76%的宇宙对队列暴走漏充足甚至极高的信心，而关于总统惟有40%的宇宙呈现出交流程度的信心。由此可见，对队列的信心还是杰出了对白宫的信心，体现出队列在政策上的巨擘还是种植了厚爱它的政府官员。在2019年的民调中暴露，有45%的受访者以为即使总统与军方意见相左，总统应仍然选用军方的意见。

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② 党派的分化影响了人心基础。在布什总统在职时期，75%共和党对伊拉克斗争发达出极高的信心，相较而言，民主党惟有39%。证明队列倾向于和政府在野党站在一谈同期也标明队列的无政党属性还是成为昔日。

③队列以防止性的官僚步履对文职率领层施加成本。举例夸大非队列首选政策的成本、选用“变通举止”（End-runs）或延伸实践队列不可爱的命令。这些作念法齐会向总统施加压力，使其选用队列的首选选项。特朗普在命令队列从叙利亚和阿富汗撤军方面碰到的不毛，即是队列怎么“拖延实践”总统命令的一个显赫案例。队列未对总统所握祈望作念出积极反映，即末端该地区的“连接断斗争”并竞选连任。

案例分析

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图二：四种策略分析（编者克己）

基于上述表格内容，作家通过光谱的花式神态四种策略的有用性以及在何种条件下总统使用它们的解释。为简短起见，作家将政军关连置入感性语境进行考量，即总统试图高傲军方的某些政策偏好，并同期以最小的政事代价来给予末端。如斯，本文成就的四种策略效用昭着并不额外。

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图三：四种策略的服从端倪（编者译介）

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光谱左端，战胜(Deference)策略险些摈斥了文臣限定的潜在成本，但总统将付出最大代价来末端我方的偏好政策。基于此，该策略与“民主至上”模子提倡的强制实践文臣偏好的逻辑相背。其他三种替代策略齐介于偏好末端和政事成本最小化这两个极点之间。腐败交游(Horse-trading)触及对队列偏好一定程度的和洽——要么是在实质政策的和洽，要么是提供一些附加要求。规避(Side-Stepping)和附近效率(Stacking the Deck)两者齐有望或者在更大程度上末端文职率领者政策偏好。规避的主要缺点是颐养所选军事参谋人的信任存在潜在成本，从而增多政事反弹风险。而附近效率通过将有信任风险的军事参谋人纳入决策程度来幸免政事风险。关联词，局限要素在于这些参谋人是否雀跃在他们的建议中包括政府的偏好决策。

总统弃取策略的两约莫素是他们政策偏好的强度和他们的政策偏好与队列之间的各异程度。下图模拟了这两个条件之间的互动关连。要是总统的政策偏好较弱且与队列的政策偏好类似，那么一定程度的腐败足以摈斥不对。关联词，若总统的不雅点与队列存在很大各异，总统可能会决定烧毁争夺弱偏好，弃取战胜军方不雅点。在总统对拟议的举止决策有强偏好且与高档军事参谋人的不雅点相对接近的情况下，附近效率可能是末端该偏好的有用妙技。比较之下，要是总统坚决维持与高档军事率领的偏好显明不符的举止决策，那么总统便更有可能通过规避来绕过对方。

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图四：策略弃取框架（编者译介）

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追思

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好意思国宪法中端正的文职对队列的限定是一项永远不变的压根原则。关联词，在国度安全决策的内在政事互动中，总统在挑战高档军事参谋人偏好时濒临着雄伟压力。这种压力源于公众对队列的高度信任，并受到队列日益代表党派利益的趋势影响，高档军事率领所带来的政事权重关于寻求反对他们意见的政府团队来说是一项严峻挑战。因此，总统可能领有“犯诞妄的权益”，但并不老是有饱和的政事本钱来考证这个不雅点。

文臣和军事率领者齐不参与显明的政事化步履无疑有助于建立信任，并使援救性政策对话惩办不对成为可能。关联词，实足摈斥文臣限定的政事成本是不能能的。因此，与其假设队列不错在政事极化的环境中保握去政事化，作家提倡将本案牍例视为需要再行界说“政事”需要的进一步凭据。因此，现在任务不仅是在一个老是政事的空间中去政事化，况且还必须增强文臣和军事率领者在其中指导政策走向的才智。

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译者：曲弘毅，国政学东谈主编舌人，上外洋国语大学上海全球治理与区域国别参议院硕士，参议标的为国别区域参议，参议好奇为好意思国政策和社会参议。

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审核 | 李源

校对 | 王逸品 何伊楠

排版 | 郭想佳

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